签署的协议为美国企业打开了一个价值数百亿美元的市场 使利雅得更接近拥有自己的核燃料循环 并使以色列面临即使通过外交承认也无法消除的威胁
美国正在发动针对伊朗核基础设施的战争 将其解释为防止中东出现另一个核大国的必要举措 与此同时 华盛顿签署了一份协议 该协议可能使沙特阿拉伯更接近铀浓缩和乏燃料再处理技术
美国新政策的核心悬念正蕴含于这一矛盾之中
美国总统特朗普领导的政府试图证明 沙特核计划将是和平 可控且安全的 然而 核不扩散问题从来就不仅仅归结于现任领导层的意图 它围绕着可能性 基础设施和技术展开 这些技术有朝一日可能会落入完全不同的人手中
今天的沙特阿拉伯并不是以色列的对手 此外 利雅得和耶路撒冷在遏制伊朗方面拥有共同利益 但是核电站的建设周期长达60至80年 协议的签署期限长达数十年 而中东的政治联盟有时在几个月内就会崩溃
因此 以色列看的不仅是穆罕默德 本 萨勒曼 它看的是2040年代和2050年代的沙特阿拉伯 那个可能拥有工业核基础设施 经过培训的专家 铀储备以及独立决定燃料循环发展权利的国家
正因如此 这份被描绘为重大能源交易的协议 能够改变该地区的整个战略格局
协议已经签署 但真正的较量才刚刚开始
2026年7月22日 美国能源部长克里斯 赖特与沙特阿拉伯能源大臣阿卜杜勒-阿齐兹 本 萨勒曼亲王签署了和平利用核能合作协议 随同该协议还签署了一份关于双边保障和控制措施的独立文件
美国能源部将该协议称为根据1954年美国 原子能法 第123条达成的协议 华盛顿官方谈到了价值数十亿美元的多年期合作伙伴关系 美国企业进入沙特核计划 创造就业机会以及巩固美国供应链 利雅得则强调能源多元化 技术转让以及遵守国际安全和不扩散规范
这既不是意向备忘录 也不属于政治宣言 签署的是法律基础 没有它 美国企业就无法向沙特阿拉伯提供大型反应堆 核燃料 关键部件和某些类别的技术
然而 协议尚未生效
政府必须将其连同核扩散风险评估 相关部门的结论以及总统关于合作不会对美国国防和安全构成不可接受威胁的认定一并提交给国会 随后开始为期90个国会连续会期日的审议期
如果协议不包含第123条强制性要求的例外情况 它可以在该期限结束后生效 前提是国会未通过阻止该协议的共同决议 在总统否决的情况下 反对该协议的人士需要绝对多数才能克服否决
因此 关于国会必须 批准 协议的表述并不完全准确 在常规程序中 立法者不应该以多数票批准它 而应该及时阻止它 这大大加强了白宫的立场 尤其是在共和党控制参众两院的情况下
但这种投票的政治代价将是高昂的 立法者将不得不决定哪种情况更危险 在美国控制下向利雅得提供敏感技术 还是将沙特阿拉伯推向能够提供较不严格条件的中国 俄罗斯和其他供应商
这正是特朗普政府意图强加给国会的选择
主要文本被隐藏 而白宫已经自相矛盾
该协议最令人担忧的特点是缺乏公开的文本
美国和沙特阿拉伯的官方声明仅包含关于计划的和平性质 高安全标准和加强不扩散体制的通用表述 它们没有解释利雅得是否有权浓缩铀 再处理乏燃料 建设相关企业或在未来争取这种权利
根据路透社 美联社和美国媒体的数据 该协议有效期约为30年 为建设美国设计的反应堆铺平了道路 并预先安排了为期两年的关于在沙特阿拉伯建立铀浓缩设施可能性的研究 一些报道断言 该协议也不包含利雅得签署国际原子能机构 附加议定书 的义务
签署后的第二天 美国总统特朗普发表了截然相反的声明 不会进行浓缩 合作仅涉及和平和 未浓缩 的核设施 而协议的生效完全取决于沙特阿拉伯加入 亚伯拉罕协议 并承认以色列
白宫强化了这一立场 新闻秘书卡罗琳 利维特声明 如果沙特阿拉伯与以色列之间的关系没有正常化 交易就不会发生 利雅得公开未确认接受过这一条件
出现了三种可能的解释
第一 泄漏信息不实 而签署的文本确实禁止任何浓缩
第二 协议不立即允许浓缩 但创建了一种程序 在为期两年的研究框架内 双方将能够签署附加协议或做出修改 在这种情况下 特朗普的话描述的是最初阶段 但不排除未来沙特的燃料循环
第三 总统在面临以色列和美国坚定的不扩散支持者的强烈反应后 试图在政治上重新定义已经签署的文件
最后一种设想不能被排除 在美国能源部的最初声明中 未提及关于承认以色列的条件 沙特国家通讯社也未报道协议的落实取决于加入 亚伯拉罕协议 该问题仅在出现批评性报道和对区域核军备竞赛发出警告后才出现在公众视野中
结果形成了一个极其不同寻常的法律结构 两位部长签署了一项两国间协议 随后其中一方的总统宣布了一项在官方签署通报中不存在的附加政治条件
在公布全文之前 无法确定与以色列关系正常化是一项法律义务 总统将文件提交给国会的条件 还是特朗普日后可以缓解的施压工具
正是协议 泄漏信息与总统声明之间的这种分歧 如今比任何公开保证都更危险
第123条 强有力的控制 但并非对核门槛的禁止
根据第123条达成的协议并未向沙特阿拉伯转交核炸弹 也不允许军事计划 它为民用合作创造了法律框架
美国 原子能法 要求此类协议遵守九项基本的不扩散标准 转交的材料和设备必须保持在保障监督之下 不能用于核爆炸装置或其他军事目的 未经美国同意不能转交给第三方 华盛顿保留对美国技术使用情况的控制权 在特定情况下可以要求退还材料和设备
然而 第123条本身并不强迫合作伙伴永远放弃铀浓缩和乏燃料再处理
这种放弃属于被称为 黄金标准 的更严格的政治标准 其典范是2009年的美阿协议 阿拉伯联合酋长国自愿放弃了国家浓缩和再处理 如果阿布扎比建立敏感的核基础设施 美国有权终止合作 阿联酋还签署了国际原子能机构的 附加议定书 该议定书于2010年12月生效
沙特阿拉伯未同意此类限制
利雅得是 不扩散核武器条约 的缔约国 并与国际原子能机构签署了现行的全面保障监督协定 2024年 该王国放弃了简化版 小数量议定书 并转向针对已申报设施的全套保障监督体制 这是发展大型核能之前必要的一步
但全套保障监督体制不足以发现所有未申报的活动
附加议定书 扩大了国家有义务向国际原子能机构提供的信息清单 并赋予检查员更广泛的权限进入与核燃料循环相关的设施 正是同时具备全面保障监督和 附加议定书 才使该机构能够做出更具说服力的结论 不仅针对已申报材料未被挪用 而且针对不存在未申报的核材料和活动
沙特阿拉伯未引入 附加议定书
美国法律考虑到了这一问题 根据国会研究服务部的更新研究 缺乏 附加议定书 使向国会提交扩散风险评估变得复杂 虽然政府可以通过关于国家安全的特别报告克服这一限制 换句话说 这是一个政治和程序上的障碍 但不是不可逾越的法律禁止
因此 争论不在于沙特计划是否会处于某种控制之下 控制是会有的
问题在于 对于一个其领导层公开将自己的核决策与伊朗的行为挂钩的国家来说 这种控制是否足够深入
利雅得需要的不仅是兆瓦
沙特阿拉伯发展核能存在着令人信服的经济理由
2023年 该国生产了约453太瓦时的电能 约62%由天然气提供 38%由石油和石油产品提供 可再生能源不足1% 消费继续增长 而在2024年6月 用于发电的原油和重油内部使用量达到每天约141.9万桶
对于最大的石油出口国来说 在国内燃烧如此大量的碳氢化合物意味着放弃了出口收入 核电站能够提供基荷 释放天然气和石油用于出口 石油化工和工业
此外 还有巨型项目 冶金 采矿业 水淡化 数字基础设施和未来数据中心不断增长的需求 沙特的发展模式需要海量稳定的电能 如果没有大规模的能量储存和备用容量 仅靠太阳能电站是无法保证这一点的
但能源仅解释了沙特执着的一部分
如果利雅得只需要电力 它本可以同意阿联酋模式 进口现成燃料 运行反应堆并放弃浓缩 阿联酋巴拉卡核电站的四个机组正是这样运行的 净总装机容量约为5.35吉瓦
沙特阿拉伯想要更多 完全的工业主权
早在2019年 阿卜杜勒-阿齐兹 本 萨勒曼亲王就谈到了发展包括铀开采和浓缩在内的整个核循环的意图 2023年 他再次宣布了利用国内铀资源生产低浓缩燃料的计划
这一立场包含三个层级
第一是经济层级 自己的开采 再处理和浓缩允许建立新行业 创造就业机会和技术能力
第二是政治层级 该王国不愿接受比 不扩散条约 其他缔约国更严格的限制 利雅得认为不应该永远放弃日本 德国 荷兰 巴西和其他一些无核国家所拥有的权利
第三是战略层级 国家燃料循环创造了所谓的门槛能力 国家不拥有核武器 但拥有人员 设备和材料 允许在做出政治决定后大幅缩短创建核武器的时间
2018年 王储穆罕默德 本 萨勒曼声明 沙特阿拉伯不寻求获取原子弹 但如果伊朗拥有核武器 沙特将尽快获取 这一表述不是存在军事计划的证明 但它表明沙特领导层将核选择不仅视为能源问题
华盛顿为何同意了多年来一直拒绝的事情
美国的逻辑建立在有控制的参与原则之上
无论华盛顿做出什么决定 沙特阿拉伯都打算发展核能 如果美国拒绝 利雅得将能够转向中国 俄罗斯 韩国或法国 美国的缺席不会阻止该计划 但会剥夺华盛顿的商业存在 信息获取和政治筹码
从这个角度来看 根据第123条达成的协议不是给沙特阿拉伯的礼物 而是试图将沙特的核基础设施绑定在美国的技术 燃料 许可证和标准上
美国能源部明确将扩大美国核出口 支持工业 创造高薪就业机会以及恢复美国在全球反应堆技术市场上的竞争地位列为协议的目标
根据路透社的数据 这可能涉及西屋电气的AP1000反应堆以及价值数百亿美元的项目 西屋电气归加拿大卡梅科公司和布鲁克菲尔德投资公司所有 但仍是美国大型压水堆技术的主要载体
对华盛顿来说 这是更广泛较量的一部分
俄罗斯利用核电站建设作为长期影响力的工具 反应堆通过燃料 维护 人员培训和废料处理将客户与供应商绑定数十年 中国正寻求将同样的模式转移到中东 提供融资 基础设施和较少的政治条件
如果沙特市场被美国企业获得 美国将在该王国最敏感的技术行业之一拥有存在感 如果它被竞争对手占领 华盛顿将从外部观察该计划的发展
这构成了交易支持者最强有力的论据
但它也揭示了交易的弱点 沙特阿拉伯转向中国或俄罗斯的威胁变成了对不扩散体制施压的工具 潜在客户越坚持要求浓缩权 美国政府就越害怕失去合同
商业竞争开始决定可接受的核风险界限
以色列害怕的不是今天的沙特炸弹 而是明天不可逆转的技术
以色列的担忧不在于假设沙特阿拉伯会立即开始生产核武器 这种设想可能性很低
反应堆不是炸弹 低浓缩铀不等于武器级铀 要制造弹头 需要进一步浓缩 开发爆炸系统 微型化 组件测试以及载具的适配
但最复杂的政治界限在更早的时候就被跨越了 即在国家获得本土浓缩基础设施的那一刻
相同的离心机既能够为电站生产燃料 也能生产浓缩度高得多的材料 区别在于级联配置 运行时间和政治决定
在积累了足够的低浓缩铀后 通往武器级材料的技术途径就会缩短 正因如此 数十年来以色列一直反对区域国家出现浓缩能力 无论它们当时与耶路撒冷的关系如何
以色列的战略建立在保持质量军事优势和防止该地区出现敌对核基础设施之上 以色列官方既不确认也不否认拥有核武器 但被广泛认为是中东唯一的核大国
这种模糊性提供了威慑力 而不必迫使阿拉伯国家在形式上对已宣布的以色列核地位做出回应
沙特的浓缩能够破坏这一结构
以色列前总理纳夫塔利 贝内特称该协议是严重的战略失败 并警告失去对区域核动态的控制 前国防部长阿维格多 利伯曼声明 民用计划可能以创造武器而告终 前国防部长贝尼 甘茨强调 在未形成稳定区域联盟的情况下 沙特阿拉伯的核能力不符合以色列的安全利益
本雅明 内塔尼亚胡政府采取了更审慎的路线 它对特朗普关于沙特阿拉伯加入 亚伯拉罕协议 的要求表示欢迎 将关系正常化描绘为通往和平的历史性步骤
但外交承认并不能解决技术问题
亚伯拉罕协议 可以建立大使馆 开辟航线 扩大贸易并使合作制度化 它们无法保证关系在20年或40年后保持不变
伊朗本身的历史对以色列就是一个警告 在国王时期 伊朗是西方的战略伙伴 并与以色列保持着非官方联系 其民用核计划是在美国支持下发展的 1979年革命后 由盟友政权建立的基础设施转移到了宣布以色列为敌人的国家手中
任何正常化协议都无法排除王朝危机 内部政变 意识形态改变或沙特阿拉伯新领导层的出现
反应堆可以置于保障监督之下 未来的政治历史则不能
特朗普要求承认以色列 而利雅得目前无法给予
将核协议与 亚伯拉罕协议 绑定看似是一种合理的外交交换 沙特阿拉伯获得使用美国技术的途径 以色列获得这个最大阿拉伯大国的历史性承认 美国获得战略成功
这正是乔 拜登政府试图准备的重大交易 当时计划将沙以关系正常化 美国安全保障 防务合作以及对该王国民用核计划的支持纳入其中
但在加沙战争之后 利雅得承认以色列的政治代价陡然上升
沙特的立场是 只有在存在通往建立巴勒斯坦国的可靠且不可逆转的途径时 关系正常化才有可能 内塔尼亚胡政府拒绝了这一前景
特朗普实际上将两个朝相反方向发展的进程联系在了一起
以色列越坚决地反对巴勒斯坦建国 沙特阿拉伯承认以色列就越困难 利雅得拒绝正常化的时间越长 华盛顿和耶路撒冷对核协议的政治合理性解释就越脆弱
结果 核交易变成了同时对双方施压的手段
特朗普可以要求穆罕默德 本 萨勒曼外交承认以色列 与此同时 沙特核项目的远景本身允许华盛顿向内塔尼亚胡施压 在巴勒斯坦问题上没有最低限度的让步 历史性的正常化将保持不可能
然而 这个杠杆是危险的 如果利雅得认定美国无法兑现承诺 它可能会加速与替代供应商的谈判 届时 美国将同时失去政治交易 商业合同以及影响监督体制的机会
骨牌效应 土耳其 埃及和伊朗将要求同等权利
沙特协议的主要风险远远超出了利雅得与以色列关系的范围
如果主要的阿拉伯大国之一获得发展浓缩的权利 其他国家将很难解释为什么它们应该永远放弃相同的可能性
阿拉伯联合酋长国可能会要求修订2009年的协议 阿布扎比自愿接受了最严格的限制 寄希望于 黄金标准 能成为该地区的典范 对沙特阿拉伯更宽松的条件看起来将是对阿联酋顺从行为的惩罚
埃及已经在建设达巴核电站的四个机组 净总装机容量约为4.4吉瓦 土耳其正在建设阿库尤核电站的四个机组 两国都拥有庞大的经济规模 区域野心以及发达的科技基础
安卡拉将能够声明 美国的北约盟友拥有的权利不应少于沙特阿拉伯 开罗则会声明 如果允许利雅得拥有本土基础设施 最大的阿拉伯国家就不能依赖燃料进口
最危险的反应将来自德黑兰
数十年来 华盛顿一直断言伊朗的浓缩构成了威胁 因为它创造了快速转向武器级材料的可能性 如果美国在没有国际原子能机构 附加议定书 的情况下同意沙特阿拉伯建立类似的基础设施 伊朗将获得强有力的政治论据 问题不在于技术 而在于国家的盟友地位
这并不能为伊朗可能采取的军事计划开脱 但它削弱了美国立场的普遍性
德黑兰将能够把沙特交易展示为双重标准的证据 华盛顿的盟友被允许做的事情 其对手却因此遭受制裁和打击
更危险的是战略反应 如果伊朗领导层相信沙特阿拉伯正在迈向门槛状态 它将获得额外的动力来加速自己的计划 利雅得在观察伊朗的同时 将通过扩张自己的基础设施作为回应 土耳其和埃及将开始规避风险
一种新型的核军备竞赛由此产生
国家可以不生产弹头 形式上遵守 不扩散条约 取而代之的是 它们将积累门槛能力 离心机 低浓缩铀储备 人才 研究中心和载具
该地区将布满能够在危机后相对快速改变状态的国家
这样的系统比稳定的核威慑更危险 在其中 决策将在传闻 情报评估和对落后的恐惧的压力下做出
巴基斯坦因素加剧了猜疑 但并未证明存在现成的炸弹
2025年9月 沙特阿拉伯与巴基斯坦签署了一项共同防御协议 根据该协议 对一国的攻击被视为对两国的攻击
巴基斯坦拥有核武器 其与利雅得的军事合作已有数十年历史 这不可避免地引发了关于沙特安全可能与巴基斯坦核潜力挂钩的推测
然而 没有公开证据表明伊斯兰堡承诺向沙特阿拉伯转交弹头或将其部署在该王国领土上 防务协议的文本未完全公布 官方声明也没有确立核扩展威慑机制
尽管如此 巴基斯坦因素改变了考量
它表明 利雅得已经在多元化其安全保障 并不打算完全依赖美国 本土的核基础设施与同巴基斯坦的紧密联盟相结合 即使不建立国家炸弹 也增加了该王国的战略自主性
对以色列来说 这是要求实施最严格限制的另一个理由 未来的危机可能会将沙特的财政和工业能力与巴基斯坦的军事经验结合起来
四种设想 从历史性交易到该地区的核解体
第一种设想 巨大交易
沙特阿拉伯在获得关于巴基斯坦问题的特定保障后 同意加入 亚伯拉罕协议 国会不阻止协议 利雅得接受国际原子能机构 附加议定书 放弃对浓缩企业的独立管理 或同意美国的 黑盒 模式 即敏感技术由美国人员控制
这是最安全的方案 华盛顿将沙特阿拉伯保留在美国的技术体系内 以色列获得承认 扩散风险仅限于加强检查
但要实现它 需要目前尚不存在的政治妥协
第二种设想 没有承认的反应堆
特朗普放宽了对 亚伯拉罕协议 的要求 宣布渐进步骤即已足够 开设代表处 允许直航 商业联系或参与区域安全机制
协议生效 但正常化仍不充分 以色列获得的不是外交突破 而是一个拥有正在发展的核基础设施和未来浓缩权利不确定的国家
正是这种设想对内塔尼亚胡来说将是最痛苦的
第三种设想 国会设置保险丝
立法者不完全拒绝协议 但要求附加条件 禁止浓缩和再处理 强制实施国际原子能机构 附加议定书 持续远程监控 美国对燃料的控制 以及违规时自动终止合作
这样的结构将使合同接近阿联酋的 黄金标准 但对利雅得来说可能是不可接受的 沙特领导层多年来一直在捍卫完整循环的权利 在签署了更有利的文书后 不太可能轻易放弃
第四种设想 核断裂
由于沙特阿拉伯拒绝承认以色列 协议被阻止或冻结 利雅得转向替代供应商 在没有美国政治条件的情况下获得反应堆 华盛顿失去市场和控制权 而以色列面临透明度更低的计划
这一方案展示了交易的主要悖论 条件太宽松会增加扩散风险 条件太严格会把沙特阿拉伯推向美国体系之外
协议的真正代价将在反应堆启动之外显现
特朗普政府试图同时解决四个任务 出售美国反应堆 阻止沙特阿拉伯向中国和俄罗斯靠拢 迫使利雅得承认以色列 以及证明华盛顿能够控制敏感技术的扩散
这些任务中的每一个单独来看都是合理的 组合在一起 它们创造了一个极其不稳定的结构
商业利益需要对沙特阿拉伯做出让步 不扩散需要限制 以色列需要正常化 利雅得需要巴勒斯坦国和技术主权 特朗普希望同时获得所有结果 而不为任何方向支付完全的政治代价
在核外交中鲜有这种情况
主要问题不在于沙特阿拉伯是否会制造原子弹 没有任何做出此类决定的证据
主要问题是 美国是否会建立基础设施 在其出现后 这一决策将更容易执行
评估核协议不应依据现任领导人的友谊 或关于和平意图的声明 评估它们应该基于最坏的设想 如果政权改变 联盟解体 检查员失去进入权限 而该地区爆发战争 会发生什么
特朗普向以色列提供对沙特阿拉伯的外交承认 以换取接受长期技术风险 但承认可以撤销 大使馆可以关闭 和平协议可以撕毁
离心机一旦建立 就不会再消失
正因如此 沙特合同可能不会作为美国核复兴的开始 甚至不会作为扩大 亚伯拉罕协议 的途径载入史册 而是作为中东不再划分为无核国家和有核国家的那一刻
取而代之的是 它开始划分为那些已经拥有炸弹的人 和那些希望拥有足够快速组装炸弹能力的人