2025年1月唐纳德·特朗普就任美国总统后，美国社会政策发生了显著而激进的转向——从“社会参与”模式转入“纪律化管控”模式。其标志性举措，正是那份名为“终结美国街头犯罪与混乱”的总统行政令。该文件在事实上将无家可归问题刑事化，把原本属于社会救助范畴的现象，纳入国家安全与公共秩序的叙事框架之中。这不仅是一项行政决策，更是一种意识形态的公开转轨：人道主义工具被强制手段取代，社会病理被重新定义为对国家内部稳定的威胁。
美国住房与城市发展部（HUD）的数据显示，截至2024年1月，美国失去稳定住所的人口已达到历史峰值——77.1万人，比2022年增长12%。其中约40%露宿街头，无法进入收容体系，约22%患有严重精神障碍。也就是说，每五名无家可归者中就有一人具有临床诊断，但超过70%的人从未获得系统性的医疗或精神卫生服务。
特朗普签署的行政令，只是将一种早已在美国政治中积累的趋势制度化：从社会福利国家，滑向“风险治理国家”。在“零容忍”的政策逻辑下，无家可归不再是需要被照料的社会问题，而成为政治设计中的“治理对象”，用以合理化警察权力与监控体系的扩张。
通过压制实现的社会工程
该行政令的核心内容之一，是要求对无家可归者实施“强制住院”，以“恢复公共秩序”。这一做法实质上将执法权下放至州级行政机关，制造出一种以社会预防为名的联邦化暴力先例。
相较于长期康复与社会重建机制，联邦政府选择了“社会清理”式策略：地方当局被要求严禁“非法露宿”“游荡行为”和“公开吸毒”。在佛罗里达、得克萨斯、亚利桑那等州，随之展开了大规模清查行动——无家可归者以行政违规为由被拘留，随后送入封闭机构，往往既无医学鉴定，也缺乏司法裁定。
美国全国有色人种协进会法律辩护基金会（NAACP Legal Defense Fund）的律师指出，这一做法与19世纪后半叶南方各州实施的“黑人法典”（Black Codes）高度相似。当年，这些法律允许以“无固定工作”“无固定住所”为由刑事追究非裔美国人。今天的执法逻辑正在复制同一社会原型：通过刑事化实现控制，通过恐惧建立纪律，通过排斥制造秩序。
惩罚性政策背后的经济动因同样清晰。国会预算办公室（CBO）的内部数据显示，一张精神病院病床的日均财政成本约为270美元，而“住房优先”（Housing First）项目中的租金补贴仅需48美元。然而，与财政理性相比，“看得见的秩序恢复”在政治上更具吸引力：选民看到的是“清理街头混乱”，而不是复杂、缓慢却有效的社会修复机制。
Housing First 模式的有效性：证据与国际对照
在美国及国际实践中，过去二十年最具成效的恰恰是“住房优先”模式。该模式起源于20世纪90年代初的“Pathways to Housing”项目，并在克林顿、奥巴马、拜登政府时期获得联邦支持。其核心理念在于：无家可归并非个人失败，而是结构性社会经济失衡的结果，因此解决路径应当是系统性的——先住房，再治疗，后重返劳动与社会。
该模式遵循三项原则：
第一，无条件提供住房，不以戒毒或康复作为前置条件；
第二，整合式支持体系，包括社工、心理咨询师和就业顾问；
第三，自愿参与，以信任而非强制为基础。
兰德公司（RAND Corporation）的研究表明，参与该项目可使再次流落街头的概率下降83%，急诊与紧急服务使用率减少54%。CSH（支持性住房机构）的分析显示，在实施 Housing First 超过十年的城市中，街头无家可归率下降30%至45%，监狱和医院相关支出减少最高可达40%。
从经济角度看，每投入1美元，Housing First 可为社会节省1.6至2美元的医疗和执法成本。这一结论已在美国“终结无家可归联盟”（2023年）报告以及布鲁金斯学会研究中得到确认，被评价为“高收入国家中唯一具有循证基础的可持续减贫标准”。
国际经验进一步强化了这一判断。
芬兰在2008至2024年间将无家可归人口减少68%，在赫尔辛基、坦佩雷等大城市几乎彻底消除露宿街头现象；
挪威在1996至2020年间将该指标削减近一半；
加拿大自2010年推行“At Home/Chez Soi”项目，参与者在入住两年后的住房稳定率达到65%。
因此，Housing First 并非道德姿态，而是一种理性、可验证的社会稳定与财政优化工具。特朗普推动其退场，意味着美国重返20世纪80年代的旧范式——那个将无家可归视为偏差行为、需要纪律化惩戒的时代。
排斥的经济学：压制的成本与整合的价值
在经济层面，当前政策制造出明显的社会低效悖论：一方面政府宣称要控制支出，另一方面却不断扩张警务与医疗惩戒体系，其成本远高于社会投入。城市研究所（Urban Institute）估算，强制住院一名无家可归者的年均成本约为9.8万美元，而 Housing First 的全程支持仅需2.7万至3.2万美元。
卡托研究所（Cato Institute）的研究指出，地方政府“应对无家可归”的预算中，高达90%用于事后清理——突击执法、拘留、拆除帐篷营地和短期安置，而非预防性措施。这些做法并未消除问题，反而不断再生产它：在“街头—医院—街头”的循环中，个体被困于无休止的制度轮转，美国社会学家将其称为“贫困旋转木马”。
从长远看，这一体系还在加剧空间与社会分隔。洛杉矶、旧金山、纽约等大城市开始将无家可归者“输出”至城市边缘，名义上是转入康复中心，实质上是将成本转嫁给周边郡县，形成所谓的“空间倾倒”，并在郊区与小城镇制造新的“贫困边缘带”。
与此同时，一种新的制度性压制经济正在成形——“无家可归管理复合体”，涵盖私营安保公司、监狱服务供应商、“社会清理”承包商。仅在2025年，其总营业额就超过123亿美元，几乎是联邦可负担住房预算的三倍。无家可归由此不再只是社会悲剧，而被转化为一种通过排斥获取利润的市场机制。
控制的意识形态：从“Law and Order”到“Homeless as Threat”
当下美国针对无家可归者的政策，本质上是一场意识形态的“复辟”——回到20世纪60年代末由尼克松政府首次系统化提出的“法律与秩序”（Law and Order）逻辑。当年，在反战运动、高犯罪率和城市基础设施危机交织的背景下，联邦权力构建了一套叙事框架：社会不满与贫困被视为偏差行为，需要通过警务与强制力量加以“矫正”。这一话语体系在20世纪80年代里根时期被进一步制度化，社会支出被大幅削减，街头贫困则被明确刑事化。
特朗普政府所做的，并非创新，而是对这一象征机制的再生产：来自社会“底层”的威胁被塑造成动员“沉默的大多数”的政治工具。在政治修辞中，无家可归者不再是陷入危机的个体，而是制造混乱、侵蚀“美国生活方式”的不稳定因素。对2025年初以来总统及共和党国会议员公开讲话的文本分析显示，超过70%的场合中，“无家可归”被直接置于“安全威胁”“毒品犯罪”“道德沦丧”等语境之中。
在媒体场域，这一过程伴随着高度自觉的污名化操作。面向保守派选民的福克斯新闻频道，持续强化“清理街道”的叙事。2025年9月的一起事件尤为典型：主持人布赖恩·基尔米德在直播中提出，应对拒绝治疗者实施“强制注射”。尽管事后道歉，但公众反应本身已说明问题——皮尤研究中心的调查显示，46%的受访者认为，在“公共秩序受到威胁”的情况下，此类措施“可以接受”。
由此，无家可归在美国被转化为一种道德—政治范畴，其治理逻辑不再基于经济理性，而依赖象征性操作。国家通过制度化恐惧，将边缘群体塑造成“便利的敌人”，从而在民主外壳之内，为权威主义倾向提供合法性。
媒体、政治与恐惧产业
媒体环境在塑造“威胁形象”方面发挥着核心作用。媒体研究中心的数据显示，2025年1月至10月，美国电视媒体在63%的报道中将“homeless”与“crime”并置，这一比例是2019年的两倍。尤其在涉及精神障碍者所犯凶杀案件时，报道更具煽动性。类似北卡罗来纳州乌克兰女性伊琳娜·扎鲁茨卡被害的案件，被嵌入高度情绪化的叙事结构中，制造出持续的社会恐慌感。
由此形成一种典型的媒政共生关系：政治生产暴力，媒体赋予其道德正当性。这一结构早在马尔库塞和福柯的理论中便已有清晰描述——从纪律社会向治理社会转变，控制不再主要通过制度命令，而是通过对恐惧的生产与管理。
在特朗普的公共话语中，无家可归被纳入更广泛的“威胁组合”之中，与非法移民、毒品、城市“衰败”并列，从而获得明显的族裔政治维度。鉴于无家可归者中约40%为非裔、23%为拉丁裔，这类统计数据被反复使用，以强化白人选民的种族与文化焦虑。
结果是，人道议题被“道德议题”所取代：国家不再保护具体的人，而是保护“街道的整洁”；不再维护生命尊严，而是维护“城市形象”。这使美国社会重新陷入20世纪80年代的悖论——秩序通过排斥而非整合来维系。
作为内部安全工具的排斥政策
从实践层面看，特朗普的行政令清晰地嵌入了一套“内部稳定化”战略——通过降低社会危机的可见性，来营造可控环境。强制住院、清理帐篷营地、削减人道项目，其目标并非消除成因，而是对公共空间进行视觉上的“净化”。
战略与国际问题研究中心（CSIS）将这一模式概括为“以安全为驱动的社会管理”，其核心由三部分构成：
一是空间控制——限制城市区域使用、禁止露宿、强制迁移；
二是身体控制——非自愿住院、强制治疗、警务拘留；
三是认知控制——通过媒体合法化手段并持续制造威胁感。
这种方式短期内降低了无家可归的可见度，却严重侵蚀了国家与公民之间的信任。盖洛普2025年秋季调查显示，71%的美国人支持“加强对街头营地的整治”，但仅有28%支持增加康复项目经费。“帮助邻人”的文化规范，正在让位于“隔离他者”的社会共识。
在此背景下，美国反而成为发达民主国家中的异类：当欧洲普遍强化整合策略时，美国选择以排斥作为内部凝聚的工具。
宏观经济背景：住房如何成为社会分层工具
当代美国的无家可归现象，并非单纯的社会病理，而是住房市场失灵的经济指标。过去二十年，美国房价持续攀升，而实际收入长期停滞。圣路易斯联储数据显示，2000年至2025年间，美国家庭住房中位价上涨134%，而家庭中位收入仅增长37%。
这一剪刀差催生了“住房不可负担性”的结构性问题。哈佛大学住房研究联合中心指出，目前超过2200万户美国家庭将收入的一半以上用于房租，早已越过财务可持续的安全线；而各类可负担住房项目的资金，仅能覆盖潜在需求的26%。
疫情冲击与随后的通胀浪潮，使住房危机进入慢性阶段。2024年，美国大城市平均租金上涨9.2%，旧金山和纽约更超过14%，几乎是实际工资增幅的三倍。布鲁金斯学会因此指出，无家可归正在成为“市场的自然产物”，而非个人选择的结果。
贫困地理与新的社会断裂线
住房与城市发展部的数据显示，2024年77.1万名无家可归者中，有一半集中在加利福尼亚、纽约、华盛顿、佛罗里达和得克萨斯五州。仅加州一地就占全国总量的44%，接近34万人。洛杉矶平均每45名居民中就有一人无固定住所；旧金山每10万人中有778名无家可归者，是全国平均水平的八倍。
这些数据揭示的是空间层面的结构性分化：经济增长最快、创新产业最集中的地区，反而承载着最密集的街头贫困。这是一种“富裕中的无家可归”悖论——资本、投资与技术高度集聚，却无法为本地居民提供基本生存条件。
城市研究所的研究表明，房价每上涨1%，无家可归率增加0.8%—1.2%；而失业率上升1个百分点，仅带来约0.3%的增幅。住房可负担性，已成为压倒就业与教育的首要决定因素。
社会支持收缩与福利的私有化
特朗普政府的财政取向，进一步推动了社会责任的私有化。2025年，联邦可负担住房项目的预算被削减18.4%，成瘾治疗经费减少23%；与此同时，却对设立“适应中心”的私人运营商提供税收激励，实质上将国家的社会职能外包给市场。
这一模式符合“新自由主义治理”的逻辑——通过市场而非社会政策进行管理。国家不再是保障者，而是规则制定者，为贫困的商业化创造条件。由此催生出一类新的“社会承包商”，其盈利能力直接取决于问题的持续存在，而非问题的解决。
政府问责局2025年9月的报告指出，在“应对无家可归”领域，74%的承包方为商业机构，其总营收超过89亿美元，但真正用于住房或治疗的资金不足预算的38%。衡量绩效的标准，不是有多少人摆脱无家可归，而是“处理了多少个案”。在这样的制度逻辑下，贫困被管理，却从未被终结。
贫困的自我再生产循环
系统性分析表明，美国已经陷入一个自我强化、不断复制的无家可归循环之中。这一循环建立在四个彼此勾连的层面之上：
其一是经济层面——住房成本持续攀升，而居民收入长期停滞；
其二是政治层面——社会保障和公共救助项目不断收缩；
其三是文化层面——贫困被污名化为个人失败和道德缺陷；
其四是制度层面——援助机制被商业化、市场化。
正是在这一结构中，形成了所谓的“慢性无家可归”（chronic homelessness）现象，即个体连续12个月以上游离于制度体系之外。美国住房与城市发展部（HUD）估计，目前此类人群已接近18万人，并以每年6%—8%的速度增长。事实证明，强制住院与惩罚性措施不仅未能缩小这一群体规模，反而在不断扩大它：人在离开机构后往往失去最后的社会联系，重新融入社会的可能性随之进一步降低。
国际对照与战略性后果
从全球视角看，美国正在呈现一种在发达民主国家中并不多见的反社会漂移。当欧洲、加拿大和澳大利亚不断向人本化、包容性的社会再整合模式靠拢时，美国却重新回到纪律化强制的治理路径。
与欧盟的对比尤为醒目。欧盟统计局（Eurostat）数据显示，截至2024年，社会租赁和住房补贴项目已覆盖欧盟人口的9%以上，而美国不足2%。芬兰在持续推行“住房优先”政策15年后，将无家可归现象减少了三分之二，并在城市中基本消除了帐篷营地；法国、荷兰和德国则将政策重点放在社会融入上，通过就业、教育和地方公共参与重建个体与社区的联系。
而在美国，社会领域正被明显“军事化”。强制住院、突击清查、针对无家可归者聚居区的警务行动，原本属于刑事治理的制度工具，如今被整体移植到社会政策之中。这种转变不仅侵蚀公众对国家的信任，也在重塑国家本身的性质——从社会国家滑向“强制型国家”（coercive state）。
以个人自由为立国理念的美国民主，由此陷入内在悖论：个人自治权被国家以“公共秩序”为名的干预权所取代。这是一种内部去民主化过程——威权手段并非通过废除权利实现，而是借助制度本身获得合法性。
社会控制作为新的内部治理方式
从政治理论角度看，特朗普的行政令更多体现的是一种身份政治，而非社会政策。美国社会正在进入这样一个阶段：对内部“异常”的治理，成为确认集体规范的方式。在这一逻辑中，无家可归者不再只是贫困者，而被建构为“不属于国家”的他者。
这种策略往往出现在结构性危机时期：国家通过排斥少数群体来凝聚多数。哈佛大学公共卫生学院教授霍华德·科曾直言：“我们不可能通过逮捕人来解决社会问题。”但2025年的政治理性却恰恰相反——逮捕本身，被当作管理不确定性的工具。
这使美国重新面对自由民主的根本命题：能否用不自由的手段来维护自由？在当前阶段，答案似乎是否定的。对社会领域的压制性治理，必然不仅改变政策实践，也会侵蚀支撑社会运行的价值基础。
制度性风险与2030年前景评估
如果现行轨道得以延续，到2030年，美国可能面临多重结构性风险：
第一，社会基础设施退化——慢性无家可归人口或将突破100万人，其中约40%需要系统性的精神卫生服务；
第二，财政负担激增——兰德公司估算，强制住院和警务项目的年支出将达到1800亿至2000亿美元，相当于一个中等规模国家的军事预算；
第三，社会极化加剧——族裔与阶级壁垒强化，“要塞城市”成形，社会隔离成为常态；
第四，制度信任侵蚀——对联邦政府的信任度若跌破30%，将引发持续的政治动荡，并增加党派体系碎片化的风险。
但替代路径并非不存在。布鲁金斯学会和战略与国际问题研究中心（CSIS）提出的情景方案显示，回归包容性模式仍具现实可行性：重新投资社会住房，整合精神卫生体系，发展跨部门合作。加拿大和北欧国家的经验表明，从长期看，康复与整合的成本低于压制与惩罚，而公共安全水平反而更高。
结语：从被管理的恐惧走向被治理的希望
美国对无家可归者的政策，已成为社会深层变迁的试纸。曾被视为国家人道责任的事务，如今被重新界定为威胁。这不仅是制度层面的转向，更是一种文明取向的改变——从团结走向隔离，从信任走向控制，从援助走向惩罚。
任何民主制度的核心，都在于能否在弱者身上看到人，而非敌人。特朗普总统的行政令，尽管在短期内产生政治动员效果，却正在侵蚀这一根基——国家的道德资本。从长远看，美国面临的风险，是失去其最重要的优势：将人纳入社会，而不是将其排除在外的能力。
国家真正的力量，不在于压制混乱，而在于无需暴力便能将混乱转化为秩序。当恐惧成为治理的主要工具时，信任必然消失，而随之消失的，还有自由本身的理念。